Вот уже почти год в Беларуси идут разговоры об изменении Конституции. Официальный Минск разрабатывает изменения, которые в начале следующего года планируют вынести на референдум, а демократические силы предлагают свой вариант Основного закона страны (кстати, Александр Лукашенко заявлял, что «не будет работать президентом» после принятия новой Конституции). Разбираемся, как вообще возможно принять новую Конституцию и сколько раз ее меняли в Беларуси.
По какой Конституции мы живем сейчас и чем она не устраивает власти?
Сейчас действует Конституция, принятая в 1994 году, но кардинально изменившаяся после поправок, внесенных на референдумах 1995, 1996 и 2004 годов. В отличие от изначального документа, в ней расширены полномочия президента и исполнительной власти, вместо Верховного Совета введен двухпалатный парламент в его современном виде. Глава государства получил право назначать министров, генпрокурора, судей и руководство Нацбанка. В Конституции также был закреплен статус русского языка в качестве государственного наравне с белорусским. В 2004 году из нее исчезли ограничения по президентским срокам — не более двух подряд.
В результате принятия всех этих продвигаемых Лукашенко поправок, вся власть в стране оказалась в руках президента.
А в ноябре прошлого года политик заявил, что такую Конституцию нельзя передавать «незнакомому президенту».
— У нас очень серьезная Конституция. Казахстан, Россия, мы — пожалуй, вот три продвинутых государства, которые имеют такую серьезную жесткую Конституцию, где от решения президента зависит все. С этой точки зрения, понимая, что не дай бог придет человек и захочет развязать войну и прочее… Да, надо нам создать новую Конституцию, но выгодную для нашей страны, чтобы потом страна не обвалилась, — заявлял он на встрече с коллективом 6-й городской клинической больницы Минска.
Сколько вообще было Конституций в истории Беларуси?
Если заглянуть глубоко в историю, то можно вспомнить Статуты ВКЛ, которые называют прообразами современных Конституций.
В 20-м веке в досоветские и советские времена у нашей страны тоже были Конституции. В 1918 году Рада БНР приняла временную Конституцию, которая, как и сама республика, просуществовала недолго: Учредительное собрание, на котором планировалось обозначить основы государственного строя, пройти не успело. Самую первую из советских конституций БССР приняли в 1919 году, до обретения Беларусью независимости действовало четыре версии этого документа, которые базировались на принципах общей советской конституции. В них была утверждена советская форма власти и основные принципы социалистического устройства.
Главный документ независимой Беларуси был принят 15 марта 1994 года. Это первая и пока единственная с юридической точки зрения принятая в Беларуси Конституция. Работа над ней началась в 1990 году и велась несколько лет. При ее разработке изучались аналогичные документы других стран, белорусские юристы консультировались с зарубежными.
В Конституции 1994 года Беларусь была объявлена демократическим социальным правовым государством, был создан Конституционный суд, появилась должность президента как главы государства, но высшим законодательным органом был Верховный Совет. Он же избирал руководство Конституционного и Верховного судов, генерального прокурора, председателя Нацбанка и других высоких чиновников. Государственным языком был объявлен белорусский, но в то же время существовало право свободного пользования русским.
Так как после референдумов 1995 и 1996 годов в документ внесли существенные изменения, кардинально изменившие его суть, то стало принято говорить о новой Конституции. Но юристы настаивают: это новая, измененная версия Конституции 1994 года.
Как вообще принимают новую Конституцию или изменяют ее?
Поправки в Конституцию могут вноситься двумя способами: через референдум или парламентом. Поправки в основные разделы Конституции (1, 2, 4 и 8 разделы) могут вноситься только путем референдума. Если же речь идет о внесении поправок, например, в статьи об избирательной системе, органах местных властей или другие неосновные разделы, то закон допускает их внесение через парламент. При этом в статье 138 Конституции указано, что вопрос об изменении и дополнении Конституции рассматривается палатами парламента по инициативе президента или не менее 150 тысяч граждан, имеющих избирательное право.
Стоит отметить, что в Беларуси законодательно не закреплена возможность принятия новой Конституции, а только внесение поправок в действующую. То есть процесс, который идет в Беларуси, это разработки поправок в Конституцию, а не разработка новой Конституции.
Кто может инициировать референдум по Конституции?
Инициировать республиканский референдум, в том числе по внесению изменений в Конституцию, может президент по своей инициативе. А также по предложению Палаты представителей и Совета Республики, которое принимается большинством голосов либо по предложению не менее 450 тысяч граждан, имеющих избирательное право (в том числе не менее 30 тысячами граждан от каждой из областей и города Минска).
В этих случаях депутаты вносят предложение на рассмотрение президенту, и уже он назначает проведение референдума.
Инициативная группа, которая намерена собирать подписи для инициирования республиканского референдума, обращается в ЦИК, который в свою очередь направляет информацию об инициативной группе и вопросе, который она хочет вынести на референдум, в Министерство юстиции и Генпрокуратуру (они проверяют соответствие вопроса требованиям законодательства и соблюдение порядка образования инициативной группы). И только после этого принимается решение, разрешить ли им собирать подписи за организацию референдума.
Как правило, на референдум вносится не сам проект измененной Конституции, а несколько отдельных вопросов. Скорее всего, на предстоящем референдуме будет тоже будут детализированы какие-то актуальные вопросы. Например, «Выступаете ли вы за отмену смертной казни?», «Считаете ли вы полезным ограничить полномочия президента?», «Согласны ли вы с приданием Всебелорусскому народному собранию конституционного статуса?». По закону, в силу вступают те, за которые проголосовало большинство избирателей.
Кто вообще может участвовать в написании Конституции?
Для этого создается Конституционная комиссия. В нее входит 36 человек из числа представителей госорганов, научной сферы, провластных общественных объединений, депутатского корпуса, руководители госпредприятий, культурных и спортивных организаций. Она может приглашать специалистов для консультаций. В комиссии нет ни одного человека из оппозиции.
Предлагать изменения могут все граждане страны, отправив их в Национальный центр правовой информации, где их обобщают и систематизируют, после чего перенаправляют в Конституционную комиссию. Именно она формирует окончательный облик проекта измененной Конституции, который поступает на рассмотрение Александру Лукашенко.
Сейчас в Сети можно встретить две версии Конституции. Что за они?
Над разработкой официального проекта измененной Конституции трудится созданная указом Александра Лукашенко комиссия из 36 человек. В проекте, который опубликовала организация «Круглый стол демократических сил» (КСДС), предлагается вернуть ограничения в два срока для президента. Кроме того, вводится особый статус Всебелорусского народного собрания как «высшего представительного органа народовластия Республики Беларусь», а его решения «являются обязательными для исполнения всеми государственными органами, должностными лицами, организациями и гражданами».
Исходя из статей этого проекта Конституции ВНС сможет убирать с должности президента «в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления». Также в проекте предлагается продлить срок полномочий парламента с 4 до 5 лет, исключить право граждан по отзыву депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, ввести запрет на монополизацию СМИ, закрепить брак именно как союз мужчины и женщины.
Какие еще изменения предложены в этом варианте Конституции, мы подробно писали тут и тут.
Этим проектом Конституции Александр Лукашенко остался недоволен и отправил его на доработку. До 1 сентября ему должны представить доработанный документ. После этого окончательный вариант проекта планируют вынести на всенародное обсуждение. А в начале следующего года, по словам Натальи Кочановой, обновленная Конституция будет вынесена на референдум.
Параллельно с разработкой официальных поправок кампания «Народная Конституция» собирала предложения по изменению Основного закона. Все они вошли в вариант, изложенный в виде проекта народной Конституции.
В предложенном демсилами проекте говорится о переходе на парламентскую форму правления. При этом парламент будет однопалатный из 220 депутатов, напрямую избираемых народом. Сейчас Национальное собрание состоит из нижней Палаты представителей (110 избираемых депутатов) и Верхней — Совета Республики (64 члена, назначаемых местными советами и президентом). Сенаторы наделены правом блокировать законы Палаты представителей.
Авторы альтернативного проекта также предлагают проводить выборы депутатов парламента по смешанной системе: часть депутатов избирается на персональной основе по мажоритарным округам, а другая часть — по спискам избирательных объединений пропорционально полученным голосам.
Конституция, по предлагаемому демсилами варианту, становится документом прямого действия, то есть первичной по отношению к законам. Президент в этой системе играет символическую роль главы государства, но исполнительную власть он не возглавляет. Эта роль отходит премьер-министру, утверждаемому парламентом. При этом премьер-министр ответственен за назначение всех министров. Все должностные лица, за выдвижение которых отвечает президент, утверждаются парламентом. Президент лишается права законодательной инициативы. Судей, как предлагается, назначает новый орган — Национальный совет правосудия, состоящий из судей, адвокатов, ученых в сфере права и представителей правозащитных организаций.
Сейчас кампания продолжает собирать и агрегировать предложения. А в конце августа разработчики намерены отправить свою версию проекта обновленной Конституции на рассмотрение в Конституционную комиссию, а потом добиваться ее вынесения на референдум вместе с предложениями официального проекта документа. «Если нам откажут, начнем формировать инициативную группу и собирать подписи для проведения республиканского референдума по народной Конституции по инициативе граждан Беларуси», — указывают представители инициативы.
Мы сможем выбирать из этих двух версий Конституции?
Нет. Маловероятно даже, что пункты из предложенного проекта народной Конституции включат в вопросы, которые будут обсуждаться на референдуме. Пока, во всяком случае, власти никак не комментируют альтернативный вариант предлагаемых поправок и не демонстрируют заинтересованность в разработке совместно с демократическими силами варианта Конституции, которая бы устроила обе стороны.
— Конституционная комиссия может обсудить и оценить предлагаемые изменения, но не она решает, какие вопросы выносить на референдум. Это прерогатива главы государства. Значит, от него будет зависеть, включат ли их [в вынесенные на референдуме вопросы], — объясняет юрист, хорошо знакомый с вопросами действия Конституции. — Нельзя исключать, что может повториться история 1996 года, когда в противовес вопросам от президента были предложены вопросы от группы депутатов. Но вероятность, что альтернативный проект будет вынесен на референдум, мала, потому что властям это невыгодно.